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                  赵世和▄■▓:关于如何正确理解并适用 《代表法》第32条、第48条的问题
                  时间▄▓:2019-06-11 09:43:47 来源:亚洲城市法制委员会 赵世和


                  关于如何正确理解并适用
                  《代表法》第32条▓█、第48条的问题
                   
                  亚洲城市法制委员会主任委员   赵世和
                   
                  (2019年6月5日)
                   
                   
                    近年来,各地不断出现因个别代表涉嫌违法犯罪而被有关机关申请主席团或者常委会许可依法采取法律规定的限制人身自由的强制措施以及后续的决定暂停执行代表职务的情况█■▄,而且具体做法不尽相同,有的很不规范,有的甚至违法███。这里,涉及到对《代表法》第32条▓▓、第48条如何正确理解与适用的问题。下面,结合本人近年的观察与思考▄■▄,谈一些观点与看法,与同仁们商榷。
                   
                    一■■■、 关于对《代表法》第32条的理解与适用
                   
                    该法条是对各级代表享有特殊法律保护权利的规定(注意:党代表和政协委员都不享有此项权利▄■▄■,只有代表才依法享有此项权利)。
                    我国▓▄▓▄《宪法》第74条、《全国组织法》第44条▄▓、▓█▄■《地方组织法》第35条都对此专门作了规定。其中《代表法》第32条(分4款▄■▓)明确规定:
                    县级以上的各级代表,非经本级主席团许可▄▓,在本级闭会期间,非经本级常委会许可,不受逮捕或者刑事审判▓█。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级主席团或者常委会报告。
                  对县级以上的各级代表█■▄,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级主席团或者常委会许可。
                    主席团或者常委会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请███,应当审查是否存在对代表在各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形▓▓,并据此作出决定。
                    乡、民族乡▄■▄、镇的人民代表大会代表,如果被逮捕、受刑事审判■■■、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡▄■▄■、镇的人民代表大会。
                    从该法条第1、2款之规定来看▓▄▓▄,对县级以上各级(注:全国、省▄▓、市▓█▄■、县共4级)代表采取法律规定的限制人身自由的措施的许可,有以下几个特点▄■▓:
                    一是许可的情形。涉及刑事、民事▄▓、行政管理等方面,包括逮捕、刑事审判以及其他限制人身自由的措施(如行政拘留▓█、司法拘留、取保候审、监视居住█■▄)等。
                    二是许可的主体是本级主席团或者常委会███,不包括乡镇。
                    三是许可的客体。是县级以上各级代表▓▓,不包括乡镇代表。
                    许可的主体与客体应当同级,即县级以上各级主席团或者常委会只能对该级代表有许可权▄■▄。
                    四是许可的内容。主要看与代表履职之间是否存在相关性。
                    五是许可的结果■■■。应当具有法律效力,具有强制性,有关机关必须服从▄■▄■。
                    六是许可的时间。许可不同于事后的报告,必须是在事前申请和决定▓▄▓▄。也就是说,有关机关对县级以上各级代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施之前▄▓,必须报经主席团或者常委会许可(当然▓█▄■,县级以上代表在遇到此类情形时也应当主动量明自己的代表身份);事后的现行犯被拘留▄■▓,执行拘留的机关应当立即向该级主席团或者常委会报告(当然,对报告可以不回复)▄▓。
                    宪法和法律之所以要对代表的人身自由赋予特殊的法律保护权利,其目的在于:一是为了保证代表依法执行代表职务▓█,防止有关机关或者个人利用公权力对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复,使代表解除后顾之忧,不受非正常的司法因素干扰█■▄,不受不公正的人身自由限制,能够放心大胆地依法进行代表工作和开展代表活动;二是为了保障国家权力机关按照民主集中制的原则依法行使职权███,保证国家权力机关正常运转,维护国家权力机关的权威和尊严。有关机关应当尊重代表人身自由的特殊法律保护权▓▓,严格按照法律的规定提请许可的申请,不允许出现未许可、先限制的情形▄■▄。及其常委会可以采用询问、质询等方式对此进行监督。
                    当然■■■,代表享有人身自由特殊法律保护权,并不意味着代表是特殊公民,享有庇护其违法犯罪的法外特权▄■▄■。法律面前人人平等。代表的特殊身份不是违法犯罪的“护身符”、“挡箭牌”▓▄▓▄,代表如果有违法犯罪行为,同样要受到法律的制裁,不能因为是代表就网开一面▄▓。代表应当正确认识并珍惜宪法和法律赋予的这一人身自由特殊法律保护的权利▓█▄■,模范地遵守宪法和法律,认真履行职责,努力为人民服务▄■▓,不辜负人民的重托、法律的保障
                    下面▄▓,先谈一下有关许可的具体程序。
                    根据《代表法》和▓█《甘肃省实施〈代表法〉办法》,对本级代表采取限制人身自由措施许可的有关程序应当包括以下2个方面:
                    (一█■▄)报请程序
                    县级以上有关机关对涉嫌违法犯罪的本级代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施,应当向本级主席团(会议期间███)或者常委会(闭会期间)书面提出许可的申请。如果是现行犯被拘留的▓▓,执行拘留的机关应当在一定时限内立即向本级主席团或者常委会书面报告。
                    下级有关机关或者外地有关机关对涉嫌违法犯罪的代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施▄■▄,可以经代表所在地该级的有关机关复核,再由其向本级主席团或者常委会书面提出许可的申请。如果是现行犯被拘留的■■■,执行拘留的机关应当在一定时限内立即向代表所在地该级的主席团或者常委会书面报告。
                    有关机关提请的许可申请,应当附当事人案件情况或者违法犯罪的事实材料▄■▄■,内容应当包括案情调查情况、违法犯罪事实及性质认定、需要许可采取的措施及其理由和依据等▓▄▓▄。
                    上述:
                    有关机关是指公安机关、审判机关即人民法院▄▓、检察机关即人民检察院▓█▄■,在设区的市级以上还包括国家安全机关即国家安全局(厅)等。涉及到提请的许可事宜▄■▓,有关机关根据各自的职责分工来确定。
                    法律规定的其他限制人身自由的措施,包括行政拘留▄▓、司法拘留、监视居住、取保候审等刑事▓█、民事、行政管理措施。过去实践中采用的党内“双规”和行政监察“双指”█■▄,不同于上述法律规定的其他限制人身自由的措施现在监察调查中采用的留置措施,是否属于法律规定的其他限制人身自由的措施███,尚不明确
                    现行犯是指正在预备犯罪、实施犯罪或者在犯罪后即时被发现的犯罪嫌疑人▓▓。
                    现行犯被拘留报告的一定时限与刑事诉讼法第六章关于强制措施等的有关规定相一致,应当是在24小时内。
                    (二▄■▄)许可程序
                    主席团下设的大会秘书处或者常委会主任会议,在收到有关机关提请许可的申请后,听取有关机关和或者其常委会有关办事机构或者工作机构的意见■■■,在此基础上经认真研究,提出许可或者不许可(对涉嫌违法犯罪的本级代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由措施▄■▄■)的意见,分别提请本级主席团或者常委会决定。主席团或者常委会不许可的▓▄▓▄,有关机关不能对该代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施。有关机关提请的许可申请程序合法▄▓、不存在对代表依法执行代表职务打击报复的情形▓█▄■,则应当作出许可的决定。
                    对本级代表采取逮捕、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施的许可或者不许可的决定通过后▄■▓,分别由本级主席团或者常委会以一定方式公布,并将决定发送提请机关,再由提请机关通知代表本人▄▓。如果不许可,则应当向提请机关说明原因。
                    对本级代表采取限制人身自由的措施已经本级主席团或者常委会许可的▓█,如果就同一理由对其采取后续进一步限制人身自由的措施时,有关机关可以不再报经许可。例如对代表进行逮捕时已经报经许可的█■▄,对其进行刑事审判时;对代表进行监视居住时已经报经许可的,对其进行逮捕和刑事审判时等███,可以不再报经许可。但执行机关应当及时书面向本级主席团或者常委会通报采取后续措施的有关情况。执行机关如果对代表作出免予起诉▓▓、免予刑事处罚或者宣告无罪的判决等的决定,也应当通报本级主席团或者常委会。
                  县级以上的地方各级主席团或者常委会▄■▄,应当在接到有关机关提请许可的申请后的一定时限内,依法及时作出是否许可的决定。
                    在实践中■■■,有的地方有关机关为了提高办案效率,在对代表采取有关的限制人身自由的措施后,才向本级主席团或者常委会提请许可的申请▄■▄■,本级主席团或者常委会也就采取补办许可的办法来加以补救,这样,就使事前的许可变成了事后的确认▓▄▓▄,从而使许可走了样。这显然是违法的,必须是许可在前▄▓,采取限制代表人身自由的措施在后▓█▄■。
                    对于现行犯的拘留的事后报告,如果大会主席团或者常委会认为拘留不当或者影响国家权力机关正常运转(比如,由于该代表的缺席▄■▓,致使会议因为出席代表人数达不到法定人数要求而不能正常召开时)的,执行拘留的机关应当立即予以释放▄▓。
                    上述:
                    一定时限,要以不影响有关机关及时有效地打击违法犯罪和保障代表合法权益的原则来掌握▓█,如果可能,许可越快越好。因为如果不及时许可█■▄,可能给立案和审判工作等带来不利的影响。
                    下面,再谈一下有关许可的内容和标准███。
                    主席团或者常委会对有关机关提请许可的申请,应当具体审查什么内容,按照什么标准决定是否许可▓▓?这原来在法律中是没有规定的,实践中各地的认识和做法也不尽相同。主要有三种不同的情况▄■▄:
                    第一种情况是,主席团或者常委会进行程序性审查即审查有关机关对代表采取逮捕■■■、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施在程序上是否合法,不审查该代表是否构成违法犯罪;
                    第二种情况是▄■▄■,主席团或者常委会进行实体性审查即审查该代表是否真正涉嫌违法犯罪,以避免可能造成的错案或者对代表的打击报复▓▄▓▄;
                    第三种情况是,主席团或者常委会决定是否许可,审查有关机关对代表采取逮捕▄▓、刑事审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施是否干扰代表依法正常履职▓█▄■、妨碍会议正常召开,或者对代表依法执行代表职务进行打击报复等。
                    现行▄■▓《代表法》在2010年10月修改时,考虑到赋予代表人身自由的特殊法律保护权的初衷,是防止对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复▄▓,维护代表的合法权益,因此,对许可的内容和标准作出了明确规定▓█。这就是(《代表法》第32条第3款)█■▄:
                    主席团或者常委会受理有关机关提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议███、批评和意见等其他执行代表职务的行为打击报复的情形,并据此作出决定。
                    也就是说▓▓,许可审查的内容和标准,应当是确认代表身份、了解案件情况▄■▄,分清代表的职务行为和非职务行为,审查案件是否对代表依法执行代表职务的行为进行非法追究、打击报复■■■、诬陷迫害等在法律上的这种明确,有利于保障代表依法履职▄■▄■,保证国家权力机关正常运转,维护代表的合法权益和及其常委会的权威。
                    需要指出的▓▄▓▄,主席团或者常委会的许可,不能作为有关机关认定涉嫌违法犯罪的代表有罪或者无罪的依据。审查的重点不是放在罪与非罪上▄▓,而是放在是否存在对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复上▓█▄■,不是走过场
                    有人认为,许可时应当进行实体性审查▄■▓。问题是如果这样做,有违国家机关工作分工的制度安排,有违现行的司法制度▄▓,也与国家赔偿制度相矛盾。主席团或者常委会不是司法机关,当有关机关就限制某一涉案代表人身自由的措施提请许可的申请时▓█,主席团或者常委会实际上很难对案件的真实性、适用法律的准确性作出足够的判断。因为█■▄,确定某一代表是否构成犯罪,必须经过严格的诉讼过程,要从犯罪构成的“4个要件”全面进行考察███,其法律性、专业性非常强,主席团成员也好▓▓,常委会组成人员也好,对这方面的法律规定毕竟了解有限,对案情的总体把握也毕竟有限▄■▄,所以,如果进行实体性审查,势必会介入太深■■■,最终变成代行司法机关的职权,处理了司法个案。然而▄■▄■,法律上的一条重要原则是谁侵权谁赔偿,要求任何组织或者个人都要对自己的侵权行为承担法律责任。如果主席团或者常委会也搞实体性审查▓▄▓▄,那么一旦发生错拘、错捕代表等情况就难辞其咎,也会使国家赔偿制度陷入非常尴尬的境地▄▓。
                    有人提出▓█▄■,主席团或者常委会许可的审查应当以程序性为主、实体性为辅,一方面避免有关机关及其工作人员对代表依法履职进行打击报复和影响会议正常进行的行为出现▄■▓,另一方面也防止代表利用许可权逃脱对自己的违法犯罪行为的制裁。这样的理由虽然有一定道理,但做法与法律规定的精神不一致▄▓,同样是不可取的。
                    由于全国常委会作出许可的决定影响较大,因此对待许可这种方式非常慎重▓█,实践中较少使用,通常是在收到有关机关提请对全国代表采取限制人身自由措施许可的申请后,一般都是建议由代表的选举单位的常委会采取对代表罢免或者劝其辞职的办法来处理█■▄。这些年来,多数地方常委会都有过一些许可的情况,并在所在行政区域内产生了一定的影响███。
                    不少专家学者和地方的同志指出,若排除与代表履职的相关性,对涉案代表采取限制人身自由的措施▓▓,主席团或者常委会应当许可,只有这样,才能既保障代表依法履职▄■▄,又践行法律面前人人平等的原则。如果出现冤假错案,及其常委会有责任监督有关机关依法予以纠正并且承担国家赔偿责任■■■。在许可的问题上,要避免地方保护主义等
                   
                    二▄■▄■、 关于对《代表法》第48条的理解与适用
                   
                    该法条是对因刑事案件被羁押或者正在服刑而没有附加剥夺政治权利的代表暂停执行代表职务的规定。
                  ▓▄▓▄《代表法》第48条(共2款,其中第1款分为2项)规定如下▄▓:
                    代表有下列情形之一的▓█▄■,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡▄■▓、镇的人民代表大会报告:
                    (一)因刑事案件被羁押正在受侦查▄▓、起诉、审判的;
                    (二▓█)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的█■▄。
                    前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外███。

                    不难理解,暂时停止执行代表职务,是指在代表资格有效的前提下▓▓,因代表人身自由受到严重限制导致暂时无法执行代表职务,而对代表职务中止的一种法定方式。暂时停止执行代表职务是我国对代表执行代表职务实行监督的一项重要措施和制度设计▄■▄。代表法作这样的规定,是为了解决代表遇到人身自由严重受限但同时又仍然有代表资格的矛盾,因为■■■,这一方面事实上该代表不可能继续执行代表职务而进行代表工作或者从事代表活动,另一方面如果该代表继续执行代表职务又有损国家权力机关的形象和代表职务的严肃性。在这种情况下▄■▄■,如果该代表的职务不被原选区选民或者原选举单位罢免或者该代表不辞去代表职务,根据代表法这条的规定,就暂时停止其执行代表职务▓▄▓▄,使其代表职务中止
                    根据该法条的规定,只是在代表出现因刑事案件被羁押正在受侦查▄▓、起诉▓█▄■、审判,被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的这两种情形时▄■▓,才暂时停止执行代表职务。理解这两种情形,必须把握这样4个条件▄▓,其中第一种情形是前三个条件,第二种情形是后一个条件:
                    一是代表涉嫌刑事犯罪▓█。这就不包括代表只是违反行政法规、应受行政处罚或者依法被采取行政强制措施,违反妨害诉讼█■▄、应受非刑事制裁等的情形。
                    二是代表已经被羁押这就不包括取保候审███、监视居住等其他限制人身自由措施的情形。
                    三是代表正在受侦查、起诉▓▓、审判这就不包括代表虽然应当追究刑事责任,但刑事诉讼尚未启动▄■▄,公、检、法机关没有进行侦查■■■、起诉、审判活动等的情形。
                    四是被依法判处管制▄■▄■、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利正在服刑的这就不包括被剥夺政治权利的,不包括被依法判处管制▓▄▓▄、拘役或者有期徒刑但没有服刑等的情形。
                  理解法律规定的两种情形,把握上述4个条件▄▓,就会出现三种情况▓█▄■:
                    第一种情况,应当暂时停止执行代表职务的。就是代表法第48条规定的那两种情形▄■▓。
                    第二种情况,不应当暂时停止执行代表职务的。例如被宣告缓刑的(前提应当是在侦查▄▓、起诉阶段被取保候审或者监视居住的。)▓█。
                    第三种情况,不宜暂时停止执行代表职务的。例如监视居住█■▄、取保候审、行政拘留、司法拘留等限制人身自由的措施███。
                    同样是对代表采取限制人身自由的措施,但是否暂时停止执行代表职务,应当区别情况分别处理▓▓。在实际工作中,如遇上述第二种、第三种情况▄■▄,也需要酌情处理其代表职务不影响代表继续履职的(比如,一般的交通肇事等过失犯罪■■■,社会影响较小的),仍可允许其参加会议期间的代表工作和闭会期间的代表活动▄■▄■;无法履职的(比如,因案件原因,其活动范围受到办案机关限制▓▄▓▄,如被指定居所监视居住等)代表可以请假不参加代表工作和代表活动▄▓;不宜继续履职的(比如贪污贿赂▓█▄■、强奸、故意杀人等社会危害性很大的故意犯罪)▄■▓,可罢免其代表职务或者让其辞去代表职务。
                    被暂时停止执行代表职务的代表,在任期内法律规定的那两种情形消失后▄▓,暂时停止其执行代表职务的理由也就不存在了,常委会或者乡镇应当立即恢复其执行代表职务。但代表资格终止者除外▓█。
                   
                    三、 关于与上述问题相关的几个问题
                   
                    1.情况紧急时常委会主任会议可不可以先行许可?回答是否定的█■▄。为什么呢?
                    在实践中,有关机关提请许可的申请涉及的时效与常委会一般2个月召开一次会议的时间有矛盾███。因此一些地方的做法是:在该级常委会闭会期间,由常委会主任会议决定许可▓▓,并由主任会议向下一次常委会会议报告。这样做的理由是,在常委会闭会期间▄■▄,收到有关机关的报请后,一方面由于种种原因不便马上召开常委会会议,另一方面情况又比较紧急■■■,涉事代表违法犯罪情况已经暴露、问题比较严重,特别是对现行犯如不及时采取逮捕等措施▄■▄■,涉事代表很可能逃匿、串供、销毁证据或者出现其他更严重的情况▓▄▓▄。在这种情况下,先由主任会议许可,再由主任会议提请下次常委会会议确认▄▓,既符合工作具体实践▓█▄■,也有利于司法工作的正常开展(据不完全了解,我市有的县区常委会目前就是这样操作的)▄■▓。但是,这在法律上是有障碍的,因为主任会议它不具有常委会的实体权力▄▓。只有及其常委会才是国家权力机关,常委会主任会议则不是根据地方组织法第48条的规定▓█,常委会主任会议的职责是处理常委会的重要日常工作,并不具有实体性权利,实践中大量的是处理程序性的工作█■▄。2010年代表法修改时,由于各方面的呼吁,全国常委会曾考虑赋予地方常委会主任会议在情况特殊或者紧急时███,可以先行许可对代表采取限制人身自由的措施,再向常委会会议报告的权利(比如,现已废止的1995年▓▓《甘肃省实施代表法办法》第19条也有类似的规定),这在当时就有争议▄■▄。后来全国常委会会议在最后表决前,还是把这一规定删掉了。这是因为■■■,如果在法律上开了这个口子,赋予常委会主任会议实体性的权利,则后患无穷▄■▄■。在法律上,许可主体的规定是非常明确的,以常委会主任会议代替常委会会议▓▄▓▄,于法无据。现实中许可的情况并不多,必要时可以临时加开一次常委会会议▄▓。
                    2.许可与暂时停止执行代表职务可不可以同时进行▓█▄■?回答仍然是否定的。为什么呢?
                    代表执行代表职务受法律保护▄■▓,非经法定事由、法定程序不受限制。根据▄▓《代表法》第32条的规定,对县级以上的各级代表,如果采取法律规定的限制人身自由的措施▓█,应当经该级主席团或者常委会许可。根据《代表法》第48条的规定█■▄,当出现因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判或者被依法判处管制███、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利并正在服刑的情形时,才需要暂时停止代表执行代表职务。如果决定暂停代表执行代表职务▓▓,实际上应当是此前已经对许可作了决定。这就是说,代表出了问题▄■▄,需要限制其人身自由,首先采取《代表法》第32条规定的(事前■■■)许可(县级以上各级代表)或者(事后)报告(县级以上代表中的现行犯以及乡镇代表▄■▄■)的制度如果出现了代表法第48条所列的那两种情形之一时,则暂时停止其执行代表职务▓▄▓▄。一些地方规定,在许可对代表采取限制人身自由措施的同时,就暂时停止执行代表职务▄▓,实践中也是这样操作的▓█▄■。这显然不妥。这是因为,暂时停止执行代表职务的情形在法律上是明确规定的▄■▓,主要涉及对代表的监督,而许可主要涉及对代表合法权益的保护,这是两种不同的对代表采取限制人身自由措施的认可或者决定▄▓。从法理上讲,许可就是许可,不能涉及其他▓█,图省事怕麻烦是不行的,不能在许可的同时就宣布暂时停止执行代表职务。更何况█■▄,涉事代表在侦查、移送审查起诉阶段都只是犯罪嫌疑人,在审判阶段也只是被告人███,只有到法院作出有罪判决且判决生效以后,才能称其为犯罪分子或者罪犯。我国▓▓《刑事诉讼法》第12条明确规定,未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪▄■▄。再者,在司法实践中,侦查机关采取强制措施以后检察院作出不批准逮捕■■■、不起诉决定以及法院判决宣告无罪的案件也并不鲜见。所以,无论是基于严肃执法的考虑▄■▄■,还是为了慎重起见,主席团或者常委会在决定许可的时候,暂时停止执行代表职务的情形都不应当发生▓▄▓▄,如果发生了,那就是违法。
                    应当说▄▓,许可和暂时停止执行代表职务▓█▄■,二者既有联系但又不同,不能不加区别地同步进行。暂时停止执行代表职务是一种法定的事实后果▄■▓,无需有关机关提请或者许可;许可则需要有关机关提请,主席团或者常委会同意▄▓,许可后由提请机关执行。许可是暂时停止执行代表职务的法律基础,后者则是前者的自然延伸▓█,二者一般没有同步性。对法律的理解,应当是许可在先█■▄,暂时停止执行代表职务在后当然,实践中也不排除个别需要同步的情况███。
                    3.对身兼多级的代表可不可以只许可最上一级?回答同样是否定的。为什么呢▓▓?
                    这里的问题是,是否几级主席团或者常委会都要许可,如都要许可▄■▄,当几级的许可结果不一致时,应当如何处理?代表法明确规定■■■,对县级以上的各级代表,如果采取逮捕、审判或者法律规定的其他限制人身自由的措施▄■▄■,都应当经该级主席团或者常委会许可。那么,对同时担任两级以上代表职务的代表进行逮捕▓▄▓▄、审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施时,有关机关应当分别书面向各该级主席团或者常委会提请许可的申请。一些地方规定▄▓,经其中最高一级主席团或者常委会作出的许可决定▓█▄■,可通报有关下级主席团或者常委会来执行,这当然不妥。因为▄■▓,从法理上讲,上下级之间没有领导关系,有的是一定的法律监督关系▄▓、业务指导关系和工作上的联系关系只经最上一级的主席团或者常委会许可,实际上是剥夺了其他级的主席团或者常委会的许可权▓█,不符合人民代表大会制度的设计。当然,上级及其常委会可以依法撤销下一级及其常委会的不适当的决定█■▄,这又是属于法律监督范畴的问题。
                    4.对乡镇代表限制人身自由措施是否也应当许可?回答是否定的███。为什么呢?
                    根据《代表法》第32条第4款之规定▓▓,乡镇的代表,如果被逮捕、受刑事审判▄■▄、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡镇的人民代表大会。这就是说■■■,对乡镇代表采取的是事后的报告制度而不是事前的许可制度
                    说到这里,又引申出一个问题▄■▄■,就是法律上规定的县级以上各级代表在人身自由保障措施上使用了许可和报告制度,而乡镇代表只有报告没有许可制度,这种差异会给人造成乡镇代表的地位低于县级以上各级代表的错觉▓▄▓▄,事实上可能不公平。当然,乡镇这一级没有独立的司法机关▄▓,一般不存在有关机关通过限制乡镇代表人身自由对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复的情况▓█▄■。乡镇只设主席,并可以设副主席一人至二人,没有常委会那样的常设机构▄■▓。乡镇的会期制度也使其不可能、不会为某位代表的人身自由受限而专门召开会议。问题是各级代表就代表身份来说都是平等的▄▓,法律规定的权利和义务都是一样的。对采取限制乡镇代表人身自由的措施,法律上虽然没有明确必须许可▓█,但从法理上讲也应当有许可的成份。如果乡镇发现有关机关采取限制乡镇代表人身自由的措施是错误的,也可以要求有关机关依法予以纠正█■▄。与此相关,有人提出,限制代表人身自由可否只报告███、不许可,如同现在对乡镇代表规定的那样。这不行▓▓,尽管现实中的许可多是涉及代表非执行代表职务之事,但为了维护代表的合法权益,限制代表人身自由的许可制度是不能取消的▄■▄。
                    这里需要提醒的是,县级以上各级有关机关对乡镇代表采取法律规定的限制人身自由的措施后,应当立即向乡镇报告■■■。对“立即”的理解,应当是其他相关法律规定的24小时以内。另外▄■▄■,“报告”就是“报告”,有关机关不能认为自己机关的级别比乡镇高而将依法应当适用的“报告”改为“通报”,更不能事后不及时报告▓▄▓▄,甚至一直不报告。有关机关应当带头严肃执法,常委会也应当依法搞好监督▄▓,以保障代表合法权益▓█▄■,维护权威。我之所以作这样的提醒,是因为在我们在有关调研中已经发现▄■▓,在一些县区确实存在这样的问题。
                    从现实看,对主席团或者常委会许可的机制▄▓、许可的具体操作流程等都需要进一步完善。应当说,这是一个严肃的政治上▓█、法律上也是工作上的问题。
                    以上所述,仅是自己结合近期学习█■▄,联系地方工作实际而进行的一些思考和认识,主要谈的是应当怎么样更合法、更规范的问题███,可能不一定成熟,也还有待进一步研究。



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